Démocratie et gouvernement en ligne
par Godin, Richard
Le boum technologique des vingt dernières années a permis une remarquable avancée en matière d'affaires gouvernementales, et ce, partout dans le monde occidental. Au Québec, l'implantation massive d'Internet a transformé les relations entre les citoyens, les entreprises et le gouvernement, en termes d'accès directs avec les ministères et les organismes. Ainsi, grâce au développement des services gouvernementaux en ligne, il est désormais possible d'obtenir des renseignements de toute nature, en tout temps, et d'accéder plus facilement à services et produits gouvernementaux. Cette révolution dite informationnelle permet, en outre, d'améliorer la rapidité et l'efficacité de l'offre de service à la population québécoise, de la démocratiser davantage et de la rendre un peu plus transparente.
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« On est sept millions, faut se brancher! »
Jacques Parizeau, premier ministre du Québec (1995)
Le virage technologique entrepris par le gouvernement du Québec, à la fin du XXe siècle, a provoqué une imposante modernisation dans les pratiques de l'administration publique, ainsi que des mutations dans les mentalités citoyennes. À l'origine de ce virage : l'entrée en fonction sur la scène internationale du réseau des réseaux informatiques, l'Internet, en 1992 (NOTE 1). D'une part, le gouvernement met en place, en parallèle au développement de ses propres sites Internet, des politiques et un cadre de gestion visant l'amélioration de l'offre de services en vertu de la Loi sur l'administration publique adoptée en 2000 (NOTE 2).
En fait, cette loi servira, d'une certaine manière, à encadrer la modernisation des pratiques administratives de l'État à l'aide des technologies de l'information et des communications (TIC) : utilisation optimale « comme moyen de gestion des ressources humaines, budgétaires et matérielles » et « atteinte des objectifs d'accessibilité et de simplification des services aux citoyens » (NOTE 3).
D'autre part, l'évolution de l'informatique marquera un tournant dans les habitudes de vie de la population. Le taux d'informatisation des ménages québécois passera de 23,5 %, en 1995, à 44,8 %, en 2000, pour finalement s'établir à plus de 70 %, en 2007 (NOTE 4). Pour ce qui est du taux de branchement à Internet, il sera de 10 %, en 1997, de 33 %, en 2000 (NOTE 5), et de 60 %, en 2007. Bref, en une douzaine d'années seulement, l'informatique investira les foyers québécois, au point de modifier certaines habitudes de vie des individus sur le plan des communications, ne serait-ce qu'en raison de la fréquence d'utilisation quotidienne, laquelle avoisinera 65 % en 2007 (NOTE 6).
Le contexte sera plus que propice aux transformations technologiques initiées par le gouvernement. Dans cette perspective, le citoyen pourra établir de nouvelles relations, la plupart du temps individualisées, avec l'État. Certains observateurs verront dans cette révolution technologique l'occasion d'alléger la taille de l'État; d'autres, un danger guettant les citoyens quant à l'envahissement de l'espace privé par l'État.
Dans l'optique d'une offre de services améliorée, un point de vue nouveau se présente ici. La politologue Sylvie Goupil propose l'hypothèse d'une mutation démocratique : « La transformation de la relation citoyenne à l'État dans le contexte du gouvernement en ligne a déjà été abordée et décrite comme résultant en une administration des services qui prend de plus en plus l'allure d'une démocratie des services. » (NOTE 7) Cette transformation doitévidemment être accompagnée et soutenue par une gestion du changement adéquate. À cet égard, étant donné la nouveauté du phénomène et le peu de distance critique pour en témoigner, il importera de l'envisager en regard des préoccupations liées aux changements technologiques ainsi qu'à ses retombées sur la démocratie.
Il va de soi que le développement d'un gouvernement en ligne, au Québec comme ailleurs au Canada, ne sera qu'une conséquence directe de l'évolution des TIC et de la force des lois du marché. Ce développement sera toutefois intégré à un cadre légal. Considérant ce contexte, quelles seront les motivations réelles dans l'implantation d'un gouvernement en ligne ? Quelles seront les réalisations futures dans l'espace public ? Et de quelle manière le gouvernement en ligne pourrait-il devenir partie intégrante du patrimoine démocratique du Québec ? Il faut évidemment postuler que le gouvernement en ligne est bien là pour rester.
Finalités au virage technologique
Dès l'introduction d'Internet sur le marché international, en 1993, le terme de gouvernement électronique, traduction littérale du terme anglais electronic government ou e-government, s'implantera rapidement un peu partout dans le monde : Maison Blanche et Organisation des nations unies, en 1993; gouvernements de Nouvelle-Zélande, du Japon et du Royaume-Uni, en 1994; Vatican et gouvernement du Canada, en 1995 (NOTE 8).
Le gouvernement québécois, dirigé par le premier ministre Jacques Parizeau, initiera pour sa part, en 1995, son projet de gouvernement en ligne, tout en créant le Fonds de l'autoroute de l'information. Au point de départ, il s'agira d'intégrer les TIC à l'administration publique en vue d'accroître l'accessibilité des services publics aux citoyens et aux entreprises, et de multiplier les projets de développement.
Désireux de préserver l'identité culturelle du Québec, le gouvernement procédera à son implantation en s'appuyant sur une démarche consultative : Comité consultatif sur l'autoroute de l'information, Commission parlementaire sur la culture visant les enjeux de l'inforoute sur la culture et la démocratie. Les acteurs de la société civile seront nombreux à se prononcer : associations diverses, centres de recherche, entreprises de télécommunication, individus, ordres professionnels, syndicat d'enseignants, mais aussi des organismes gouvernementaux, dont le Conseil de la langue française, le Conseil de la science et de la technologie et le Protecteur du citoyen.
Dès 1995, le Comité consultatif sur l'autoroute de l'information, présidé par Louis Berlinguet, préconisera, à l'aube de l'an 2000, le déploiement d'un plan d'action devant garantir l'accès à « l'inforoute à tous les Québécois » (NOTE 9) et la démocratisation du savoir. Ce plan d'action servira aussi à mieux saisir la réalité de l'autoroute de l'information (NOTE10), une appellation abandonnée aujourd'hui et définissant alors les réseaux de communication informatique permettant l'échange de données entre ordinateurs.
Pour ce faire, le Comité recommandera de connecter à Internet les quelque 1000 bibliothèques publiques et le réseau des écoles publiques de la province. Suivant ces recommandations, la Bibliothèque nationale du Québec disposera de son site Web en 1996 et, à « la fin de l'année 1997, près de 80 % des écoles [auront] accès à Internet » (NOTE 11). Le gouvernement créera du coup le Secrétariat de l'autoroute de l'information.
Durant la même période, la Commission parlementaire sur la culture examinera les enjeux de l'inforoute sur la culture et la démocratie. Dans son rapport daté de 1997 et soumis à l'Assemblée nationale, quatre (4) secteurs d'activité seront prioritairement identifiés aux fins de développement du gouvernement en ligne : santé, éducation, travail, aménagement du territoire et développement. Ce faisant :« Le Québec dispose de nombreux atouts lui permettant de profiter au maximum des possibilités considérables qu'offre l'inforoute. » (NOTE 12)
En 1998, le Secrétariat de l'autoroute de l'information déposera un document, éventuellement entériné par le Conseil des ministres, se voulant simultanément une politique, un plan d'action et une stratégie concertée en la matière. L'objectif : « créer un modèle québécois de l'inforoute ».
Au cœur de ce chantier démocratique, des défis : « C'est que les enjeux sont importants, économiques d'abord, mais aussi sociaux et culturels et, à travers eux, de formidables occasions sont à saisir. » (NOTE 13) Les mesures envisagées dans ce document permettront aux ministères et aux organismes concernés d'évaluer les besoins, d'élaborer des plans de réseautage, d'implanter progressivement Internet, et ce, en concertation avec les partenaires du milieu. « Cet instrument [Internet] progressera toujours grâce à l'état de veille du gouvernement et de ses partenaires, pour que le Québec soit en harmonie tant avec l'évolution de la technologie que les besoins de la population. » (NOTE14)
Objectifs de la démocratisation de l'inforoute
Les motivations du gouvernement s'exprimeront en regard de cinq priorités touchant la démocratisation de l'inforoute. D'abord, la généralisation de l'autoroute de l'information, soit par l'accès accru à des postes de travail, par un accès équitable pour toutes les régions et par le respect à la vie privée. Deuxième priorité, préparer les jeunes au TIC, notamment en accordant une attention particulière au contenu pédagogique et en actualisant les programmes d'études. Troisième priorité, construire un réseau à l'image de la culture québécoise, en adaptant par exemple l'instrumentation à la langue française ou en commercialisant des produits culturels.
Autre priorité, utiliser les TIC comme outil de croissance économique et de l'emploi, que ce soit en généralisant le commerce électronique ou en créant un marché de l'emploi propice à la relève. Enfin, dernière priorité, « rapprocher l'État du citoyen et des entreprises », en raison du « potentiel de transformation et d'amélioration des services gouvernementaux ».
En somme, il y aura convergence quant aux objectifs encourus : « Les buts sont clairs: on veut un État simplifié, plus transparent, plus accessible et plus efficace. » (NOTE 15) Le désir émis en Commission parlementaire d'accroître la solidarité en société et d'améliorer la vie démocratique se traduira, en moins de dix ans, par une multiplication des services gouvernementaux en ligne. Toutefois, au début, les prestations électroniques des services (PES) se limiteront à l'information en ligne sur les programmes gouvernementaux et au téléchargement de formulaires à retourner par la poste, n'offrant par ailleurs que très peu de transactions en ligne.
Dans l'optique d'améliorer l'offre de service aux citoyens et aux entreprises, le gouvernement apportera, à partir de 2004, certaines modifications à la démarche entreprise dix ans plustôt, en nombre de conclusions du Rapport sur le Gouvernement en ligne. Ainsi, le Rapport Gautrin recommandera « que le gouvernement du Québec réaffirme que l'instauration d'un gouvernement en ligne constitue une de ses priorités » (NOTE 16). Les efforts alors menés à cet égard conduiront, entre autres, à la création d'un portail unique des services gouvernementaux, à l'utilisation généralisée des TIC dans l'administration publique et à l'instauration de la démocratie en ligne réelle. Cette dernière mesure servira, par l'entremise de consultations publiques en ligne, à alimenter le gouvernement lors de processus décisionnels.
Les étapes ayant conduit à l'émergence du gouvernement en ligne auront contribué jusqu'à ce jour à lui assurer ancrage et pérennité. De plus, la prépondérance du paradigme technologique dans les habitudes de vie des citoyens concourra aussi à établir cet acquis. De telle sorte que le but démocratique encouru, soit de rapprocher l'État du citoyen dans une perspective de saine gouvernance, semble en bonne voie d'être atteint.
Le gouvernement en ligne : une réalité
Depuis l'entrée en fonction de services gouvernementaux en ligne, en 1995, les efforts déployés pour ce faire auront certes permis de développer un modèle québécois, à savoir un respect de l'identité linguistique et culturelle, que ce soit dans la présentation ou le contenu. Ainsi, l'implantation du gouvernement en ligne sera le fait d'une continuité, sans égards aux positions idéologiques des gouvernements successifs engagés dans ce processus, l'objectif prioritaire étant de répondre aux besoins de la population québécoise.
Malgré toute la bonne volonté de chacun et les recommandations du Rapport Gautrin fixant à 2007 l'implantation complète des services en ligne, le gouvernement en ligne est encore en voie de parachèvement. Toutefois, semble exhaussé le vœu suivant : « envisager, d'ici 2007, un Québec branché qui offre plus de 50% des services aux citoyens et aux entreprises en ligne, 24 heures sur 24, 7 jours sur 7 » (NOTE 17). Ainsi, en 2007-2008, près de 73 % des ministères et des organismes assureront des prestations électroniques de services : l'information en ligne sur les programmes et les services s'élèveront alors à 60 %; les formulaires en ligne, à 30,9%; les services transactionnels en ligne, à 45,5 % (NOTE 18).
Aujourd'hui, citoyens comme entreprises peuvent se prévaloir aisément des trois aspects touchés par le gouvernement en ligne. La demande d'information en ligne, 24 heures du 24, 7 jours sur 7, est maintenant en place dans nombre de secteurs de l'activité gouvernementale. D'un seul clic, le citoyen peut obtenir des informations sur une foule de sujets variés, parmi lesquels : alimentation, aménagement du territoire et municipalité, arts et culture, assurance automobile, éducation, emploi, état civil, famille, logement, impôt, justice, langue française, patrimoine, permis de conduire, retraite, santé, sécurité au travail, sécurité du revenu, sécurité publique, tourisme, transport, travail,etc.
Ensuite, la population peut accéder à des formulaires en ligne ou à des services transactionnels en ligne. Dans le premier cas, il s'agira de formulaires disponibles pour téléchargement ou à remplir en ligne, comme, la déclaration de revenus électronique ou la demande de certification pour diplôme obtenu. Dans le second cas, l'offre de service pour transactions électroniques visera : le paiement de facture, la formulation de plaintes, la prise de rendez-vous, la réservation touristique, le changement d'adresse, l'accès autorisé à un dossier, les demandes de renouvellement, etc.
L'idée de rapprocher l'État du citoyen par une plus grande démocratisation des services en ligne se traduira donc par l'accès comme tel aux services publics, mais aussi par une volonté accrue du gouvernement de faire participer davantage la population aux débats publics, dans une optique de démocratie participative. D'où la possibilité pour les citoyens de faire dorénavant valoir leur opinion et leur position sur des questions portées à l'étude par le gouvernement, dans le cadre de commissions parlementaires ou de consultations publiques, et ce, par le truchement de documents de consultation et de questionnaires électroniques à compléter en ligne.
Dernier élément constitutif montrant ce désir de rapprochement et ce souci de progression : l'ajout au gouvernement en ligne de voies d'accès à l'information instantanée et aux réseaux sociaux (Web2.0). Tenant ainsi promesse, le gouvernement en ligne suivra donc l'évolution technologique, « grâce à l'état de veille du gouvernement et de ses partenaires ». Les fils RSS (Really Simple Syndication) sont maintenant disponibles sur plusieurs sites gouvernementaux, comme le Conseil du trésor et le ministère du Revenu. Ils informent d'une manière continue les usagers et abonnés de la mise à jour du contenu en ligne.
Pas en reste, les réseaux sociaux, notamment Twitter et Facebook, contribueront désormais au gouvernement en ligne. Par exemple, le service Twitter, qui permet de faire circuler rapidement des informations d'intérêt public, sera utilisé par la Sûreté du Québec. De même, l'École nationale de police du Québec utilise actuellement Facebook pour mieux renseigner les personnes intéressées par la formation policière.
Bref, le gouvernement en ligne doit se soucier des questions de partage del'information et d'offre de services transparente et intégrée accessibleen tout temps, selon les préférences (incluant les nouvelles possibilités liées à la mobilité). Ce développement, toujours en croissance, doit donc sepoursuivre avec une préoccupation constante de l'évolution des nouvelles technologies.
Richard Godin, Ph.D.
Sociologue
NOTES
1. Cette date correspond à la fondation de l'Internet Society (ISOC), une association américaine à vocation internationale promouvant et coordonnant le développement des réseaux informatiques dans le monde. Suivant sa fondation, la création de gouvernements en ligne se répandra rapidement dans le monde (Robert H. Zakon, Hobbes' Internet Timeline [en ligne], 2010, http://www.zakon.org/robert/internet/timeline/).
2. Loi sur l'administration publique, L.R.Q., chap. A-6.01, art. 1 : « La présente loi affirme la priorité accordée par l'Administration gouvernementale, dans l'élaboration et l'application des règles d'administration publique, à la qualité des services aux citoyens; elle instaure ainsi un cadre de gestion axé sur les résultats et sur le respect du principe de la transparence. »
4. Québec, Institut de la statistique, Informatisation des ménages, Québec et Canada [en ligne], 2010, http://www.stat.gouv.qc.ca/savoir/indicateurs/tic/menages/7_1_01.htm.
5. Québec, Institut de la statistique, Taux de branchement estimé des ménages, Québec et autres provinces canadiennes, 1997 à 2003 [en ligne], 2004, http://www.stat.gouv.qc.ca/savoir/indicateurs/tic/menages/acces_maison_prov.htm.
6. Québec, Institut de la statistique, Taux de branchement à Internet des ménages, Québec et certains pays de l'OCDE, 2004 à 2008 [en ligne], 2010, http://www.stat.gouv.qc.ca/savoir/indicateurs/tic/menages/branchement_ocde.htm.
7. Sylvie Goupil, « Gouvernement en ligne et démocratie : vers une mutation de la relation citoyenne à l'État? », Politique et sociétés, vol. 26, no 1, 2007, p. 39.
9. Québec, Comité consultatif sur l'autoroute de l'information, Inforoute Québec : plan d'action pour la mise en œuvre de l'autoroute de l'information, Sainte-Foy (Qc), Conseil de la science et de la technologie, 1995, 53 p.
10. Autoroute, inforoute, cyberespace, autant de désignations qui seront utilisées par ailleurs.
11. Québec, Agir autrement : la politique québécoise de l'autoroute de l'information, Québec, Conseil du trésor et Ministère de la Culture et des Communications, 1998, p. 24.
12. Québec, Assemblée nationale, Commission permanente de la culture, Inforoute, culture et démocratie : enjeux pour le Québec. Rapport final [en ligne], Québec, Assemblée nationale, Secrétariat des commissions, 1997, http://www.assnat.qc.ca/archives-35leg2se/eng/Publications/rapcc1.htm.
13. Québec, Agir autrement, p. 2.
16. Henri-François Gautrin, Vers un Québec branché pour ses citoyens : rapport sur le gouvernement en ligne, Québec, Assemblée nationale, 2004, p. 41, 169.
18. Québec, Conseil du trésor, Secrétariat, Rapport de la présidente du Conseil du trésor et ministre responsable de l'Administration gouvernementale sur l'application de la Loi sur l'administration publique (2007-2008) [en ligne], Québec, Secrétariat du Conseil du trésor, 2009, p. 23, http://www.tresor.gouv.qc.ca/fileadmin/PDF/administration_gouvernementale/rapport-presidente_07-08.pdf.
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