Les gardiens des institutions démocratiques du Québec
par Godin, Richard
La démocratie québécoise contemporaine repose sur la transparence des institutions parlementaires et la bonne gouvernance. Dans cette optique, le Québec a, tout au long de son histoire, défendu les valeurs démocratiques en développant des « mécanismes naturels » de défense. Pour ce faire, l'État québécois s'inspire de modèles étrangers et fait preuve de créativité en instituant les vigiles appropriées. Une des toutes premières vigiles trouve son origine à l'Assemblée législative, en 1792, en la personne de l'orateur. Élu par les membres de l'Assemblée, ce dernier a comme principal rôle de porte-parole des élus auprès du roi. Plus tard, l'orateur se muera en président de l'Assemblée nationale, et de nombreuses autres fonctions de surveillance de la démocratie seront aussi instituées, comme le vérificateur général ou le protecteur du citoyen. Somme toute, tout en enrichissant son patrimoine démocratique, le Québec a su mettre à contribution un système de protection de la démocratie évolutif, profitant autant aux citoyens qu'aux institutions parlementaires.
Article available in English : COMING SOON
« Bien que l'erreur soit humaine, l'administration doit se prémunir
contre les abus et les excès et les négligences. Les citoyens ne sont pas des numéros,
ne sont pas des statistiques; ils sont détenteurs de droits que la démocratie a bien voulu leur donner. »
Daniel Jacoby (2000)
Créatures engendrées par le Parlement, les gardiens de la démocratie au Québec répondent à de nombreuses préoccupations exprimées dans le temps par l'ensemble de la population. La principale fonction de ces gardiens vise essentiellement à maintenir la démocratie en bonne santé, qu'il s'agisse par là d'assurer l'ordre dans les débats de l'Assemblée législative, de contrôler les dépenses des fonds publics, de veiller au bon déroulement des élections ou, encore, de protéger les droits des citoyens face à l'État.
Ces gardiens de la démocratie sont des organismes gouvernementaux dotés d'une grande indépendance face au pouvoir étatique et du gouvernement. Par exemple, le Vérificateur général du Québec signalera régulièrement les problèmes de gestion des fonds publics affectant la démocratisation des services, ou, encore, le Protecteur du citoyen du Québec dénoncera les entraves gouvernementales à l'encontre des droits démocratiques des citoyens.
La grande qualité de ce système d'autorégulation démocratique repose donc sur le principe de l'imputabilité, lequel renvoie à la responsabilité ministérielle. À la base de ce système, se retrouvent deux grandes catégories institutionnelles. À la première correspondent des organismes dont le mandat institutionnel repose sur les épaules d'une seule et même personne nommée par l'Assemblée nationale : le Président de l'Assemblée nationale, le Directeur général des élections, le Vérificateur général, le Protecteur du citoyen, le Commissaire au lobbying. À la seconde, les autres organismes : Commission d'accès à l'information, Commission des droits de la personne et de la jeunesse, Commission de déontologie policière.
L'existence de ces organismes de surveillance du milieu suppose un cadre légal précis, une ou des lois déterminant les fonctions et la mission de ces organismes. En clair, ils s'inscrivent dans le prolongement d'une société de droit animée, en amont, par le respect de la Charte des droits et libertés de la personne (NOTE 1), un élément inscrit au patrimoine démocratique du Québec et une loi « quasi constitutionnelle » (NOTE 2) adoptée en 1975 par l'Assemblée nationale. Or, l'émergence de ces organismes influencera pour le mieux et de manière significative la démocratie québécoise. Mais dans quel contexte ces gardiens de la démocratie émergent-ils? Comment préservent-ils la démocratie des tendances idéologiques des gouvernements? Et quel pouvoir prétendent-ils posséder à cet égard?
Le Président de l'Assemblée nationale
La sauvegarde des valeurs démocratiques face au pouvoir politique du gouvernement est très souvent le fait d'une personne-clé. Incarnation d'une justice immanente, le rôle et les interventionsdes gardiens de la démocratie sont évidemment limités au cadre légal constitutif. Par exemple, le terrain d'action du Président de l'Assemblée nationale se limitera aux frontières de l'Assemblée nationale. Toutefois, les décisions prises par ce dernier auront des répercussions durables sur l'ensemble de la démocratie.
La présidence de l'Assemblée nationale demeure sans nul doute la plus ancienne institution du genre. À ce jour, 44 personnes auront occupé cette fonction (NOTE 3). Inspirée par le régime parlementaire anglais et émergeant de l'Acte constitutionnel de 1791, l'orateur de la Chambre, ou speaker, en assumera à l'époque la responsabilité. Ainsi, de 1792 à 1844, l'utilisation du terme orateur dominera et désignera le « député responsable des procédures, des débats, de l'administration et de la représentation de l'Assemblée à l'extérieur de la Chambre » (NOTE 4). Il sera aussi le porte-parole des élus auprès du Conseil exécutif et de la couronne britannique. À partir de 1844, les termes speaker et président entreront dans l'usage, mais ce dernier sera officiellement adopté en 1968.
Aujourd'hui, le Président de l'Assemblée nationale évolue dans un contexte quelque peu différent, car il n'a plus à entretenir ce lien critique à l'endroit de la couronne. Ses fonctions à l'Assemblée nationale consistent essentiellement à arbitrer les séances, à administrer les services et à faire de la représentation sur la scène internationale avec d'autres parlements. Élu par les députés de l'Assemblée dès l'ouverture de toute nouvelle législature, le Président s'astreint de toute activité partisane, n'est pas partie prenante des débats de l'Assemblée et ne peut voter qu'en cas d'égalité. De plus, il peut s'adjoindre, le cas échéant, les services de vice-présidents.
Les règles édictées par la Loi sur l'Assemblée nationale et le Règlementet autres procédures le préservent de tous biais idéologiques et expurgent les débats de tout favoritisme politique, et ce, afin de garantir une démocratie parlementaire juste et équitable. Il a le pouvoir d'appliquer le Règlement de l'Assemblée nationale et les Règles de fonctionnement del'Assemblée nationale instaurés en 1985.
Le Président de l'Assemblée doit notammen ts'assurer que les parlementaires entretiennent des débats harmonieux et respectueux des opinions et des personnes, d'où la création, par exemple, d'un lexique des « propos non parlementaires » établi en vertu du Règlement (NOTE5). Détail d'intérêt symbolique, le Président de l'Assemblée nationale se classe quatrième dans « l'ordre protocolaire », derrière le lieutenant-gouverneur, le premier ministre et le vice-premier ministre.
Le Vérificateur général du Québec
Autre figure incontournable à la protection de la démocratie, le Vérificateur général du Québec (VG) s'impose comme le gardien des fonds publics et de la bonne gestion du gouvernement. Son action s'oriente principalement vers l'examen des états financiers, la conformité des services offerts à la population et l'évaluation dans la gestion des programmes gouvernementaux.
Cette fonction de surveillance apparaîtra avec la Confédération canadienne, en 1867. À l'époque, il sera question d'Auditeur de la province (NOTE 6). Il faudra attendre la Révolution tranquille avant qu'une réforme de l'administration financière s'amorce au Québec, laquelle donnera lieu à la création d'une véritable fonction en matière de vérification et de contrôle comptable, en 1970. De cette réforme émergera le Vérificateur général du Québec.
La Loi sur le Vérificateur général préserve le Vérificateur général de toute pression gouvernementale et lui garantit les pouvoirs requis aux fins de sa mission qui est « defavoriser, par la vérification, le contrôle parlementaire sur les fonds et autres biens publics » (NOTE 7). Aussi,à partir de 1985, son mandat sera élargi à la vérification d'optimisation des ressources, ce qui le conduira à publier plus de trois cents rapports, depuis cette date (NOTE 8). Bien ancré dans les traditions démocratiques du Québec, il fera annuellement rapport de la gestion du gouvernement et des organismes publics. Sans détour, il dénoncera les manquements, la mauvaise gestion, les malversations et les abus, travail particulièrement important en démocratie.
Bien que relevant de l'Assemblée nationale, il ira parfois au-delà de son rôle de vérificateur comptable, comme le signalent Gow et Guertin : « C'est ainsi qu'il critique le directeur [sic] général des élections pour avoir accordé les contrats de confection de la liste électorale permanente sans appel d'offres. » (NOTE 9) Nommé pour une période de dix ans, suivant une motion présentée par le premier ministre et entérinée par les deux tiers de la Chambre, le Vérificateur général dispose aujourd'hui de pouvoirs importants, en vertu de la loi, et d'une indépendance tout aussi grande, puisque financé à même les crédits de l'Assemblée nationale du Québec.
Le Directeur général des élections
La démocratie électorale du Québec compte depuis plus soixante ans sur la protection du Directeur général des élections (DGEQ). Depuis 1977, l'appellation désigne autant l'homme derrière cette fonction que l'institution représentée. Depuis cette date, six personnes ont occupé cette fonction, dont trois de manière intérimaire. L'idée d'avoir en poste une personne assumant le rôle de gardien de la démocratie électorale n'est pas nouvelle, puisqu'elle remonte à la Confédération canadienne.
Parmiles tâches accomplies au fil des années, notons : l'administration du scrutin et la rédaction du rapport d'élection. Jusqu'en 1945, c'est le greffierde la couronne de la Chancellerie qui remplira cette fonction, et ce, sous la responsabilité du Conseil exécutif. Entre 1945 et 1978, c'est l'appellation de président général des élections qui sera utilisée (NOTE 10).
À partir de 1963, le Directeur général des élections ne relèvera plus du Conseil exécutif, mais de l'Assemblée nationale, ce qui lui confèrera une indépendance et une autonomie accrue face au gouvernement. Les années 1970 et 1980 seront aussi cruciales en matière d'intégration des pouvoirs dévolus au DGE : création de la Commission permanente de la réforme des districts électoraux (CPRDE), en 1971, laquelle sera remplacée par la Commission de la représentation électorale (CRE), en 1979, puis placée sous l'entière responsabilité du Directeur général des élections, en 1983 (NOTE11). Avec le CRE, le patrimoine démocratique du Québec s'enrichira d'un élément essentiel au bon fonctionnement d'un « système démocratique de type représentatif », soit une représentation juste et équitable des électeurs en fonction du territoire occupé.
En raison de son indépendance garantie par l'Assemblée nationale et les différentes lois électorales (NOTE 12), le Directeur général des élections détient aujourd'hui le pouvoir d'arbitrer le système électoral québécois, et ce, afin « d'assurer la tenue des élections et des référendums, de veiller au respect des règles sur le financement politique, de garantir le plein exercice des droits électoraux en plus de promouvoir les valeurs démocratiques de la société québécoise » (NOTE13). Mais il doit aussi remplir des devoirs à l'égard du personnel électoral et des citoyens, respectivement en formation et en information.
Le Protecteur du citoyen
La Loi sur le Protecteur du citoyen voit le jour en 1968, en pleine Révolution tranquille, afin de faire contrepoids à un État providence de plus en plus omniprésent dans la vie des citoyens. L'idée sera de prévenir et de corriger les injustices commises par le gouvernement et ses organismes à l'encontre des citoyens ou de groupes de citoyens. Ainsi, « s'il a des motifs raisonnables de croire qu'un citoyen ou un groupe de citoyens a été lésé » par le gouvernement, le Protecteur du citoyen pourra intervenir de son propre chef ou proposer des modifications législatives ou réglementaires pour ce faire.
Relevant de l'Assemblée nationale, par laquelle il obtient son mandant, le Protecteur du citoyen bénéficie de la plus grande indépendance dans l'exercice de ses fonctions, puisqu'il situe très exactement entre les « gouvernants » et les « gouvernés » , agissant ainsi en tant que « médiateur au cœur du réseau socio-gouvernemental de communications » (NOTE 14). Les valeurs démocratiques suivantes guident son travail : justice, équité, respect, transparence, impartialité.
Le Protecteur considérera donc toujours les plaintes formulées dans une perspective d'équité et de justice, en prenant bien soin d'entendre les deux parties avant de se prononcer. Malgré l'absence de pouvoir de contrainte, ses recommandations seront, année après année, largement acceptées par le gouvernement.
Le Commissaire au lobbying
Dernier né de ce groupe de gardiens de la démocratie, le Commissaire au lobbying constitue une autre figure incontournable au maintien d'une saine démocratie. Il émergera dans un contexte politique dominé, au tournant de l'an 2000, par de nombreuses allégations de conflits d'intérêts et de trafic d'influence entre élus au pouvoir et professionnels du lobby. Comme l'écrira le chroniqueur politique du journal Le Soleil, Michel Vastel, le lobby est « un mal nécessaire » et un « sous-produit naturel d'un État qui fonctionne mal » (NOTE 15). Les exemples seront alors si nombreux qu'une intervention s'avérera nécessaire. Le poste de Commissaire au lobbying sera ainsi créé en 2002, à la suitede l'adoption unanime par l'Assemblée nationale de la Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbysme.
Aujourd'hui, son mandat vise les « interventions de surveillance et de contrôle » des pratiques de lobby : le lobby renvoie à tout groupe de personnes aux intérêts propres qui cherche à influencer le « titulaire d'une charge publique »; les pratiques, elles, réfèrent aux communications entre lobbyistes et administrateurs publics. À cet égard, le Commissaire fera alors enquête afin de garantir une gouvernance démocratique expurgée de toutes formes d'influence interdites par la loi. Disposant d'une immunité totale, le Commissaire soumettra ses rapports d'enquête au « directeur des poursuites criminelles et pénales », le cas échéant. Il pourra aussi radier du registre des lobbyistes toute personne ayant contrevenu à la loi et émettre des amendes.
Des commissions utiles à la démocratie
Il existe bien d'autres mécanismes de surveillance à la bonne gouvernance au Québec, mais les trois suivantes sont indispensables dans une démocratie moderne : la Commission d'accès àl'information, la Commission des droits de la personne et de la jeunesse, et le Commissaire à la déontologie policière.
La Commission d'accès à l'information, créée en 1982, garantit aux citoyens la possibilité d'accéder aux documents des organismes publics tout en leur assurant la protection des renseignements personnels et de la vie privée.
C'est avec l'adoption de la Charte des droits et libertés de la personne,en 1976, que sera créée la Commission des droits de la personne, laquelle fusionnera avec la Commission des droits de la jeunesse, en 1995. À partir de 1990, la Commission disposera d'un Tribunal des droits de la personne ayant compétence pour juger, en vertu de la Charte, des litiges portant sur la discrimination, le harcèlement, « l'exploitation des personnes âgées ou handicapées » et tout ce qui se rapporte aux questions d'égalité. Ce faisant, une particularité distingue aujourd'hui la Commission des autres gardiens, soit le fait d'assurer la promotion et le respect des droits et libertés ainsi que des droits des enfants, un aspect primordial en démocratie.
Enfin, le Commissaire à la déontologie policière, institué en 1990 en lieu et place de la défunte Commission de police (1968), ajoute une plus-value à la démocratie en raison de sa mission visant à prémunir les citoyens contre les abus de pouvoir des policiers et autres forces de l'ordre (NOTE 16). Ainsi, suivant une plainte d'une personne, le Commissaire, par l'entremise du Comité de déontologie policière, s'appuiera sur le Code de déontologie des policiers du Québec afin de remédier à la situation et d'améliorer le travail des services policiers dans une perspective de respect des droits et libertés de la personne.
En conclusion, ces organismes d'autorégulation, éléments légués au patrimoine démocratique québécois, se sont imposés naturellement au système démocratique, mais non sans difficulté. Le résultat de leur travail à titre de gardien de la démocratie heurtera plus souvent qu'autrement le gouvernement en place, blâmant sans réserve ses pratiques et sa conduite. Dans tous les cas, le gouvernement devra prendre acte et faire tout en son pouvoir afin de remédier à la situation pour protéger la vie démocratique.
Richard Godin, Ph. D.
Sociologue
NOTES
1. Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., chap. C-12, art. 9.1 : « Les libertés et droits fondamentaux s'exercent dans le respect des valeurs démocratiques, de l'ordre public et du bien-être général des citoyens du Québec. »
2. Benoît Pelletier, « La nature quasi constitutionnelle de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec et l'idée d'une constitution québécoise », Bulletin québécois de droit constitutionnel [en ligne], no 2, hiver 2007, http://www.aqdc.org/infolettres/bqdc_no2_hiver2007.html.
3. Québec, Assemblée nationale, Le président. Les présidents à travers l'histoire [en ligne], 2010, http://www.assnat.qc.ca/fra/Membres/president/histoire.html.
4. Nathalie Bacon, Dossier 2 : L'évolution de l'usage concernant l'emploi des mots orateur, speaker et président dans le vocabulaire parlementaire [en ligne], Trésor de la langue française au Québec, Université Laval, janvier 2002, http://www.tlfq.ulaval.ca/presentation/documents/dossier2.pdf.
5. Règlement de l'Assemblée nationale (R.A.N.), art. 35, 77.
6. Calqué de l'expression anglaise Auditor of the Province.
7. Loi sur le Vérificateur général, L.R.Q., chap. V-5.01, art. 1.
8. Claude Beauregard et Albert Dumas, « Le Vérificateur général du Québec et la vérification d'optimisation des ressources : évolution et perspectives », Canadian Public Administration, vol. 47, no 2, juin 2004, p. 207-224.
9. James Iain Gow et André Guertin, « L'administration publique : rationalisation et responsabilisation », L'année politique au Québec, 1996-1997 [en ligne], Montréal, Presses de l'Université de Montréal, 1999, http://www.pum.umontreal.ca/apqc/96_97/gow/gow.htm.
10. Pendant plus de trente ans, soit de 1945 à 1978, ce poste sera occupé par le juge François Drouin. Ce dernier aura eu le souci de « colliger et de conserver des données sur le système électoral québécois » (Directeur général des élections du Québec, Politique de la recherche [en ligne], Québec, Directeur général des élections du Québec et Commission de la représentation électorale du Québec, 2002, p. 9, http://www.electionsquebec.qc.ca/documents/pdf/DGE-1609-VF.pdf).
12. Loi électorale, Loi sur la consultation populaire, Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, Loi sur les élections scolaires.
13. Directeur général des élections du Québec, « Rôle, mission et organisation du Directeur général des élections », À propos de nous [en ligne], 2010, http://www.electionsquebec.qc.ca/francais/a-propos-de-nous/dge-role.php.
14. Alain Baccigalupo, « Le Protecteur du citoyen », Recherches sociographiques, vol. 16, no 3, 1975, p. 353-373.
15. Michel Vastel, « Un Boeing de lobbyistes chez les Soviets », Le Soleil, 12 février 2002.
16. On comptera parmi les forces de l'ordre les agents de protection de la faune, les constables spéciaux et les contrôleurs routiers.
Documents complémentairesCertains documents complémentaires nécessitent un plugiciel pour être consultés
Photos
-
«Le prochain bulletin
de vote», 1998... -
«Responsabiliser les
acteurs c'est..... -
Débat houleux à l'A
ssemblée Natio... -
Honorable F. G. March
and, orateur de...
-
L'Hon. Arthur Turcott
e, président d... -
L'Hon. Louis Beaubien
, orateur de l'... -
Le Parlement à Québec
, 2010 -
Logo du Protecteur du
citoyen
